第59期
2022-09-15

見智|“穩(wěn)妥有序”轉(zhuǎn)向“審慎穩(wěn)妥”,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“慎”在哪里?

文|李智 中國網(wǎng)記者

近日,中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作的指導意見》。會議提出,推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價,在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中交易,適用相同規(guī)則,接受市場監(jiān)管。圍繞這一政策的解讀,中國網(wǎng)《見智》欄目記者采訪了浙江大學公共管理學院副院長、浙江大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長張蔚文和易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進。

農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類:宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。根據(jù)公開資料,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地,包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地,例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。

張蔚文告訴記者,推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,有利于打破建設(shè)用地征地供給模式,讓農(nóng)村和農(nóng)民也能分享發(fā)展過程中的土地增值收益,對于破除城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制障礙具有重大意義。

分析此次政策改革,《指導意見》里出現(xiàn)了很多新的表述和要點。該政策明確,推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,事關(guān)農(nóng)民切身利益,涉及各方面利益重大調(diào)整,必須審慎穩(wěn)妥推進。嚴躍進認為,相比今年中央一號文件“穩(wěn)妥有序”的表述,此次改為“審慎穩(wěn)妥”,說明集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作不能操之過急,要從農(nóng)民利益等角度出發(fā)。他注意到,此次政策也提及在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中交易,適用相同規(guī)則,接受市場監(jiān)管,“可以看出,相比過去提及的建立統(tǒng)一市場的概念,此次提及了交易和規(guī)則的概念,說明當前從建立市場轉(zhuǎn)入落實交易規(guī)則的層面。”

嚴躍進進一步指出,此次集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的相關(guān)意見,充分體現(xiàn)了在改革中發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的導向,具有積極的意義。一方面,當前對于入市的工作會采取“審慎穩(wěn)妥”的表述,說明實際過程中出現(xiàn)了一些難點,包括一些土地賠償不到位不及時、部分城市或存在隨意占用耕地的做法、一些集體建設(shè)用地入市后存在交易不公平、配套不及時跟進等問題。所以要分析問題,進而更好規(guī)范入市工作。另一方面,此次集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的規(guī)范,也和近期出臺的《耕地保護法(草案)》(征求意見稿)或有關(guān),至少說明當前此類土地入市中,還是需要注意紅線制度,尤其是耕地保護制度。此外,在此類土地入市中,還要充分做好入市和交易規(guī)則的制定,這對于目前各地農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的平穩(wěn)交易具有重要作用。

在分析推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革過程中需要著重解決的問題、難點時,張蔚文認為,首先需要明確存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地究竟有多少?分布在哪里?只有全面摸清區(qū)域內(nèi)存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地)的面積及其空間分布,才能對土地入市進行統(tǒng)籌安排。除此之外,還要編制村莊規(guī)劃,并對村莊規(guī)劃審批權(quán)進行妥善安排。以上都是土地入市的先決條件。

其次,要明確由誰來代表集體以及以何種形式實施入市。張蔚文指出,對于集體土地的代理人問題,實踐中存有爭議。有人認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn),有人認為是村級經(jīng)濟合作社,還有不少人主張村民小組才是集體土地的真正代理人。對于不同的代理人,實施入市的主體以及形式自然也會不一樣。實踐中,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市,村集體由村股份經(jīng)濟合作社實施入市,村民小組則委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人實施入市。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市調(diào)節(jié)金的收取和分配也需明確。張蔚文表示,目前,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場還未形成,集體土地使用權(quán)價格如何確定還未有定論,理論上也應該根據(jù)不同區(qū)位、不同用途進行差異化定價。收益實現(xiàn)后如何分配也是一個關(guān)鍵問題,除了現(xiàn)金形態(tài),是否允許其他形態(tài)如實物、股權(quán)形態(tài)存在,都需進行科學討論。

策劃:蔣新宇

責編:蔣新宇 申罡

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