李步云 中國社科院榮譽學(xué)部委員、廣州大學(xué)教授
核心提示： 十八屆四中全會《決定》的基本要求和標(biāo)志可以概括為以下八條：人大民主科學(xué)立法，執(zhí)政黨依法依憲執(zhí)政，政府依法行政，社會依法治理，法院獨立公正司法，法律監(jiān)督體系完善，法律服務(wù)機制健全，法治文化繁榮昌盛。這次會議是建設(shè)法治中國的一個里程碑，把黨的十八大提出的"依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障"的要求進一步落到實處。
十八大提出了"依法治國"一系列新的提法，三中全會又明確了五個方面的具體要求，希望全面落實依法治國，推進法治國家的建設(shè)。四中全會是黨內(nèi)第一個以"依法治國"為主題的中央全會，它描繪出了建設(shè)法治中國的宏偉藍(lán)圖，揭開了建設(shè)法治中國的新篇章，開啟了又一個里程碑。十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》），其基本要求和標(biāo)志可以概括為以下八條：人大民主科學(xué)立法，執(zhí)政黨依法依憲執(zhí)政，政府依法行政，社會依法治理，法院獨立公正司法，法律監(jiān)督體系完善，法律服務(wù)機制健全，法治文化繁榮昌盛。尤其是在這八項基本要求中提出了過去沒有的許多創(chuàng)新性理念和具體制度要求，為我們指明了建設(shè)法治中國的明確、清晰的方向和道路。今后，全黨和全國人民的任務(wù)就是要認(rèn)真落實四中全會的要求，加快建設(shè)法治中國，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供堅強保障。
人大科學(xué)民主立法
十八屆四中全會《決定》提出，要"建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵"，"完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系"。而要形成完備的法律規(guī)范體系，就需要人大科學(xué)民主立法。這是因為：一，沒有一套良法體系，有法可依難以做起來。二，還有很多法律沒有制定，社會主義法律體系尚是初步建立。三，法律體系會隨著社會的發(fā)展不斷修訂完善，可以說，法律的立改廢是常態(tài)。因此，立法在法治中國的建設(shè)過程中不是最重要的，但是很重要，應(yīng)當(dāng)貫徹法治建設(shè)始終；即使法治國家建成了，之后還有修改的任務(wù)，依然面臨立法任務(wù)。
立法的科學(xué)化，是指制定出來的法律是良法，符合真善美標(biāo)準(zhǔn)：一是求真，法律需符合事物發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)時代精神，適應(yīng)社會客觀條件；二是求善，法律需體現(xiàn)人類公平正義理念，實現(xiàn)人民利益，促進社會進步；三是求美，法律需結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)合理、體系完整和諧、語言規(guī)范統(tǒng)一。微觀上行為主體、行為內(nèi)容和行為后果三要素齊備，才能成為法律，否則不是法律，是宣言?，F(xiàn)在有的法律法規(guī)沒有法律后果的規(guī)定，這就不能稱之為法律。此外，宏觀上整個法律體系是立體的，不是平面的，是科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部和諧的，前法和后法、國際法和國內(nèi)法、實體法和程序法、部門法之間、上位法和下位法等之間要配套銜接，不能相互矛盾、脫節(jié)。
立法的民主化問題，建議把立法聽證列入正式程序；提前公布草案，讓廣大公眾了解和討論提建議；給人大代表留出調(diào)查的時間，保證發(fā)言質(zhì)量；小組發(fā)言討論時，提倡辯論和提出不同意見；向媒體公開；建立健全檔案制度，人大代表的表態(tài)、意見都要記錄下來，實行終身負(fù)責(zé)制；反對部門保護主義，更多依靠專家，通過各種手段擺脫部門立法。
立法要貫穿于法治國家建設(shè)的整個過程，也要貫徹在全面深化改革的過程中?，F(xiàn)在進入了全面深化改革的階段，要把改革納入法治軌道。要用憲法和法律鞏固和發(fā)展改革的成果。
黨依法依憲執(zhí)政
十八屆四中全會《決定》強調(diào)，"黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證"，"堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政"。黨要依憲執(zhí)政，這一條非常重要。黨要樹立這個意識，在憲法法律范圍內(nèi)執(zhí)政。十八屆三中全會提出了"普遍建立法律顧問制度"，我覺得黨的組織尤其要建立法律顧問。要加強黨、軍隊、國家、政府等法制部門的力量和作用。
黨要依憲執(zhí)政，核心是要處理好改革和法律的關(guān)系，黨的政策和法律的關(guān)系問題。黨的政策不要和法律相沖突，沖突的話要考慮建立相應(yīng)機制，使得黨員、群眾能夠及時反映矛盾沖突，在黨的政策內(nèi)容沒有改革之前按照法律辦。通過合法的程序使得黨的政策納入法治軌道。特別是出現(xiàn)矛盾的時候怎么處理？我認(rèn)為，一個是修改法律；一個是政策有問題，就調(diào)整政策。這里，就提出了及時清理舊的法律法規(guī)的要求，要把法律清理常態(tài)化。
政府依法行政
十八屆四中全會提出，全面推進依法治國的重大任務(wù)之一，是"深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府"，并強調(diào)"各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制"。政府如何依法行政，十八屆四中全會有具體要求。比如，"推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度"，"建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制"，"堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為……全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制"，"把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容"，等等。在西方，依法行政是非常重要的。因為一個國家法律的80%以上都是由行政機關(guān)執(zhí)行，在這個前提下強調(diào)政府依法行政十分重要。
社會依法治理
如何實現(xiàn)社會依法治理，一是通過法治宣傳教育和嚴(yán)格依法辦事，提高各種社會組織和全體社會成員對憲法和法律的信仰，從思想上樹立憲法和法律的權(quán)威。四中全會《決定》提出，"堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法"。在培育和發(fā)展社會組織過程中，要特別重視各種法治組織，如法律宣傳教育、人民調(diào)解、法律援助、法律服務(wù)等組織，充分發(fā)揮其在法治社會建設(shè)中的作用。
二是圍繞中央關(guān)于社會事業(yè)改革創(chuàng)新、社會治理體制創(chuàng)新的總體設(shè)想和具體要求，加快制定與之配套的各項法律、法規(guī)。及時總結(jié)實踐中各項改革的成功經(jīng)驗，使其上升為法律、法規(guī)，以指導(dǎo)正在進行的改革實踐。在這方面，應(yīng)發(fā)揮中央和地方的積極性，尤其是有法規(guī)制定權(quán)的各省、市、自治區(qū)的人大及政府，有立法權(quán)的較大市，以及自治州、自治縣等，可以在不違背國家基本法律和中央有關(guān)改革的基本精神、基本要求的前提下先行一步，以適應(yīng)各區(qū)域各地方經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展水平的差異，并為國家立法提供經(jīng)驗。
三是充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等其他社會規(guī)范在社會治理中的作用。四中全會《決定》提出，"推進多層次多領(lǐng)域依法治理。堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用"。城鄉(xiāng)自治組織的鄉(xiāng)規(guī)民約，以及各種社會團體、行業(yè)協(xié)會如商會類、科技類、公益慈善類等社會組織制定的規(guī)章制度，雖然不具有依靠國家強制力推行和保護的屬性，但在調(diào)整社會關(guān)系和社會生活中同樣起著重要作用。在社會治理中，國家法律與鄉(xiāng)規(guī)民約等其他社會規(guī)范協(xié)調(diào)、互補、互動，就能夠使社會最基本的規(guī)范和行為準(zhǔn)則更好地起到他律、互律、自律的作用。社會組織發(fā)展中特別是和法律相關(guān)的法律制度，如律師制度、公證和人民調(diào)解這樣的社會制度要著重發(fā)展，充分發(fā)揮他們的作用。
四是處理好政府和社會組織之間的關(guān)系。中央要求"政社分開"，目的是加強各種社會組織的自主性，更好地發(fā)揮它們在社會治理中的主動性、積極性和創(chuàng)造性，更好地調(diào)動社會組織成員及廣大公民在國家各項改革、建設(shè)事業(yè)中參與和監(jiān)督的積極性。在推進法治社會建設(shè)中，政府必須正確定位，既不缺位、虛位，也不越位、錯位，做到既有所為又有所不為。政府的主要任務(wù)是指導(dǎo)和監(jiān)督各種社會組織依法開展活動。同時，也必須加強對社會組織依法開展活動的監(jiān)督，使社會組織的自治活動在政府主導(dǎo)和法律規(guī)范的軌道上展開。
法院獨立公正司法
公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。四中全會《決定》強調(diào)，"完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度"，"建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度"，"建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制"。法院獨立公正司法，就是要讓每個老百姓在每個案件中體會到正義。這一塊的具體部署已經(jīng)展開。如終止政法委批案，將涉法涉訴信訪納入司法程序，并適時中止；省以下政法機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，以克服地方保守主義；實行法官辦案終生責(zé)任制，等等。
法律監(jiān)督體系完善
法律監(jiān)督體系完善，其中包括加大檢察、監(jiān)察、審計這些專門機關(guān)的監(jiān)督，突出其法律監(jiān)督的地位。同時要廣泛地依賴群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，加大公開力度。尤其是要建立憲法監(jiān)督制度。四中全會《決定》提出，"健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度"。我們認(rèn)為，憲法監(jiān)督機制和程序的建立，必須從中國的具體國情出發(fā)，符合現(xiàn)行憲法的精神和基本要求，在現(xiàn)行人大制度的框架內(nèi)進行設(shè)計，不能照搬西方模式。
可以從以下幾個方面建立憲法監(jiān)督制度：在全國人大常務(wù)委員會下新設(shè)立一個"憲法監(jiān)督委員會"，其性質(zhì)和地位與其他九個專門委員會基本相當(dāng)。委員19~21人，從人大常委會委員中選舉產(chǎn)生，主任、副主任委員可從副委員長中選出。憲法監(jiān)督委員會的職權(quán)、職責(zé)，可以有如下幾項：
一，對憲法解釋，提出意見和建議。二，對現(xiàn)行法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、軍委制定的法規(guī)是否同憲法相抵觸，提出審查意見。三，對報送全國人大及常委會備案的地方性法規(guī)是否同憲法和法律相違背，提出審查意見。四，對報送全國人大及其常委會批準(zhǔn)的自治區(qū)的自治條例和單行條例是否同憲法和法律相抵觸，提出審查意見。五，對全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院制定的行政法規(guī)，或者授權(quán)省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)是否同憲法和法律相抵觸，提出審查意見。六，對國務(wù)院裁決的省級地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸、省級地方性法規(guī)同國務(wù)院部委規(guī)章之間有矛盾的處理意見，提出審查意見。七，對中央一級國家機關(guān)的重大政策和決策是否違憲，提出審查意見。八，對中央一級國家機關(guān)之間的權(quán)限爭議，提出處理意見。九，對全國人大選舉的中央一級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人的罷免案，提出審查意見。十，全國人大及其常委會交付的其他工作。
憲法監(jiān)督程序可作如下規(guī)定：任何國家機關(guān)、社會組織、企事業(yè)單位和公民個人，都有權(quán)利向憲法監(jiān)督委員會提出違憲審查建議，其中國務(wù)院、軍委、最高人民法院和最高檢察院、全國人大常委會各專門委員會和各省級人大的建議、憲法監(jiān)督委員會必須列入議事日程予以研究。憲法監(jiān)督委員無權(quán)直接作憲法監(jiān)督事項的決定、必須報全國人大常委會討論和作出決定并宣布。在我國的政治體制下，對執(zhí)政黨的新的方針政策是否同現(xiàn)行憲法和法律矛盾沖突，不在"違憲審查"范圍之內(nèi)。因為這只是黨的意見和主張，全國人大及其常委會有權(quán)作出是否采納或部分采納作出修改憲法和法律的決定。以上憲法監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置及其職權(quán)的設(shè)定同我國現(xiàn)行憲法的原則精神和具體規(guī)定是完全一致的。全國人大及其常委會有權(quán)增設(shè)這樣的專門委員會。不必修改憲法。
法律服務(wù)機制健全
法律服務(wù)機制健全，是指法律服務(wù)機制既要規(guī)范，也要依法，要加強律師的職業(yè)道德教育，更主要的是充分發(fā)揮律師的作用，尊重律師的權(quán)利，也要加強法律援助等制度的建設(shè)。四中全會《決定》提出，"全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍"，"加強法律服務(wù)隊伍建設(shè)，增強廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性，構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍"，并首次提出，"建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機制"。
法治文化繁榮昌盛
四中全會提出，"法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護。必須弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者"。要使法律文化繁榮昌盛，就要重提雙百方針?？茖W(xué)文化的發(fā)展有其自身的發(fā)展規(guī)律，要百花齊放，百家爭鳴才能繁榮和發(fā)展。在這個前提下建立中國特色的法治理念體系，同時要進一步健全法律教育和法治宣教工作，使得廣大公民干部有法律意識，法律理念朝著法治文化的氛圍培育，甚至養(yǎng)成法律神圣不可侵犯的意識。
總之，這次會議是建設(shè)法治中國的一個里程碑，把黨的十八大提出的"依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障"的要求進一步落到實處。